書名：塗黑的官方文件--民主崩壞的起點

作者簡介

日向咲嗣
1959年於愛媛縣出生。大學畢業後，進入報社與編輯相關企業服務後，成為自由工作者，針對雇用保險、年金制度這類社會保險領域主題撰寫商業相關書籍。2018年，耗費多年心血撰寫的失業相關著作得到好評，也因此獲頒貧困新聞學獎。自2015年開始，於新聞網站「商業時報」（Business Journal）「週pure NEWS」這些媒體連載蔦屋圖書館相關問題。不斷地向各地地方政府提出公開資訊的請求，並持續致力於揭露官方文件中的黑幕。
部落格https://sakujihyugatext.blogspot.com/

譯者簡介

許郁文
輔仁大學影像傳播學系畢業。因對日文有興趣，於東吳日語教育研究所取得碩士學位。曾擔任日商多媒體編輯、雜誌日文採訪記者，現職為專職譯者。
譯作包含《東京歷史不思議》（麥浩斯）、《至死不渝的高速閱讀法》（如何）、《家事的科學》（PCuSER電腦人文化）、《三明治研究室》（麥浩斯）、《三日間的幸福》（台灣角川）、《海賊王的時代》（馬可孛羅）。
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Email：baristahsu@gmail.com

書籍目錄

前言 92%被塗黑，公開頁數多達一千四百頁的官方文件
序章 被塗黑的公共建築物搶奪計畫
第一章 被一千四百頁塗黑的官方文件遮掩的官民勾結共犯結構
第二章 由公開文件揭露的地方政府荒腔走板的政策
第三章 於檯面下不斷展開「政府機構vs市民」的資訊揭露攻防戰
第四章 於正式開幕當天揭露的公務員洩漏底標疑雲
第五章 遠比塗黑更惡劣的「文件不存在」
第六章 無半點遮掩的官方文件揭露的公共事務委託民間辦理問題

推薦序/導讀/自序

前言
92%被塗黑，公開頁數多達一千四百頁的官方文件到底要倒多少墨水，才能讓這麼多張白紙變成黑紙呢？雖然早有心裡準備，但親眼看到被塗黑的公開文件時，我的震撼還是遠遠超過了想像。當時擺在我眼前的是塞滿整箱，一千四百頁的官方文件。二○一八年四月二十日，我向和歌山市教育委員會申請了官方資料，過了三個月後，這些官方文件於七月上旬送到我家。當我打開這箱「貨物」，發現裡面的紙幾乎都已經被塗黑。在我精算之後，發現被塗黑的比例高達92％。當我將一部分的官方文件從紙箱拿出來，攤在自己空無一物的房間地板之後，與其說眼前的光景「令人為之震攝」或「壯觀」，不如說這幅景象令我感到不安，當下覺得有股「寒意」穿過背後的脊髓，整個人立刻變得很消沉。儘管我可以想像這些被塗黑的部分記載了多少細節，但也感受到和歌山市教育委員會有多麼不想讓一般市民看到這些內容，心裡又有多麼排斥這件事。我不禁覺得這些被塗黑的文件與透明公開的行政實在相去甚遠，一定有一些非比尋常的事情此時此刻正暗地發生著。最令我震驚的是，寄送這多達一千四百頁塗黑官方文件的部門是市民圖書館。明明市民圖書館是守護市民「知的權利」的最後堡壘，是幫助市民索取資訊的機關，就算這是與自己業務（建造新圖書館）有關的事情，居然敢若無其事地將整頁塗黑的官方文件寄給市民，這件事徹底推翻了我對圖書館的信任。明明我所知道的圖書館人員都很有服務精神，只要我問他們事情，他們總是會跟我說「有這類資訊喲」、「也有這本書喲」，給我許多有用的建議，就算最後找不到需要的資訊，他們也從來不會露出不耐煩的表情，總是願意幫助民眾尋找資訊，我也不禁覺得這或許就是「圖書館職員的本能」吧。建造新圖書館的基本計畫與基本概念是讓不同立場的市民得以來到圖書館，一起孕育更豐富的在地文化，但儘管用字遣詞如此華麗動聽，記錄圖書館建造過程的官方文件卻與計畫書完全不同，出現了宛如異世界的黑幕，這到底是怎麼一回事？他們為什麼要塗黑文件？想要隱藏什麼事情？為什麼這些事情不能公開？這些被塗黑的內容又是什麼？我耗費了六年的心血，一個又一個解開了上述這些疑問，讓那些行政黑幕攤在陽光之下，也將這個過程寫成了本書。圖書館不過是冰山一角的例子。活動中心、公園、林蔭步道、水族館，這些與我們日常生活息息相關，遍布全國各地的公共設施都有類似的情況正在發生。森友學園問題、賞櫻會、於名古屋出入境管理局發生的斯里蘭卡女性維莎瑪死亡事件等，這些在國會引起大騷動的塗黑官方文件，如今也在地方自治的第一線大量產生中，並理所當然地放諸於市民面前。當我看到如此大量的塗黑官方文件，曾一度覺得不知所措，但之後我開始不斷地向相關人士提出質問，以及採訪他們。在這一連串宛如拼圖的過程之後，我發現的是特定企業隨心所欲地將市民的共有財產（公共財）轉變成私有物的殘酷過程。直接從事這些行為的執行者絕非利慾薰心的傢伙，而是凡事一板一眼的人，是一切依法行政的公務員。他們也從未懷疑將官方文件塗黑這件事有什麼問題。納粹高官阿道夫．艾希曼（Otto Adolf Eichmann, 1906-1962）曾於第二次世界大戰時將數百萬名猶太人送至集中營；而在大戰結束之後，有人指出艾希曼不過是個堅守崗位的平凡官員。所以從這點來看，那些「被塗黑的官方文件」，或許正是公務員的「平庸之惡」的象徵。我想深入探討造成「塗黑的官方文件」叢生的背景因素，想要直擊那個充滿「平庸之惡」的系統。
內文摘要
序章 被塗黑的公共建築物搶奪計畫約九成的民意「反對改建」的葛西臨海公園。公開的官方文件幾乎都被塗黑葛西臨海公園是一座面向東京灣，能體驗水邊風光、綠意盎然的公園，不過大家可知道東京都正打算改建這座公園的核心設施「水族園」嗎？二○一八年十一月，東京以這座公園年逾三十年，設施逐漸腐朽為由，發表了「葛西臨海水族園更新基本構想（草案〉」，但有九成的意見「反對」這項草案。主要的理由是這座水族園出自設計紐約現代藝術博物館（MoMA〉的世界級建築家谷口吉生（1937-2024〉之手，是座將園區結構與大海合為一體的玻璃圓頂建築物，在當地人的心中這座水族園是公園的象徵，所以大部分的人都希望能夠保留這座水族園，不需要重建。即使反對的意見高達九成，東京都仍堅持改建的立場。二○二○年十月，東京都發表了「事業計畫」後，於二○二二年一月公開招標，也在經過四次技術審查委員會之後，於八月確定了得標的業者。十二月，東京都議會通過後，東京都便像是趕進度一般與業者簽約。原本看似一帆風順的改建計畫，卻在二○二三年二月十日的時候亮起紅燈。都議會環境建設委員會的建設局負責人提出新水族園的建設區樹木數量「約一千四百棵」的計畫，也在接受質詢時答辯「新水族園的設計以移植為前提」（之後得知，在新水族園境內的一千七百棵樹木之中，有六百棵是採伐而來的樹木，有八百棵是移植而來的樹木〉。日本建築家協會成員於二○二二年十一月向東京都申請，要求東京都公開投標之際的相關文件。儘管東京都公開了得標集團的計畫案，但是總頁數為八十五頁的這項計畫案有七十六頁全部被塗黑（理由是其中包含企業投標技巧，若公開會讓企業的競爭力受損〉，也沒有公開對樹木的影響，未得標集團的計畫案也全部不公開。一年後的二○二三年十一月，筆者再次要求東京都政府公開相關官方文件，結果取得了記載得標集團相關細節的文件。這份文件總共有三百二十一頁，除了圖片與記載備用品與相關雜物的頁面，其他的頁面全部塗黑，甚至連頁首與頁尾都塗黑。照理說，接下來業者應該會根據這些提案內容實施相關計畫，但我沒想到的是，東京都的公家機關居然把計畫內容全部視為「企業機密」，抵死不願公開相關內容。在這份文件之中，記載審核委員會評分內容與結果的頁數共有二十三頁，但除了審查項目與評分欄位之外，評審的評分意見欄也全部被塗黑，就算我快要把紙看破，也看不出任何內容，這哪裡算得上是向民眾公開資訊，簡直就是全部塗黑的官方文件。此外，我也找不到任何東京都提出的樹木保護具體方案，以及對樹木會造成哪些影響的評估方案。這些市民最想知道的事情全被當成民營企業的機密保護，從這個例子也可以發現，公家機關一直以來都隱匿這類資訊，行政方式又有多麼不合理。「塗白」的神戶市立須磨海濱水族園改建計畫另外還有一個啟人疑竇的水族館改建計畫。只要是關西人，一定都聽過兵庫縣神戶市傳出的水族館疑雲。二○一七年，神戶市決定讓長年被當地人暱稱為「須磨水」的市立須磨海濱水族園徹底轉型為民營設施。此舉主要是因為這座於一九五七年開園的水族園在歷經六十年的歲月之後，相關的設施已經不堪使用，修繕費也相當可觀，所以才打算改建，同時打算在改建之際，交由民營業者負責建設周邊的公園與住宿設施，藉此讓地方政府的負擔減至最輕，也讓市民能夠享受最新的設備與遊樂設施，更希望能讓這項計畫成為促進民間活力的範本（二○二四年六月，以「神戶須磨海洋世界」之名開幕〉。公開招募之後，總共有兩個集團投標，而神戶市也於二○一九年九月決定以產經大廈共七間業者組成的共同事業體為優先議約權業者。根據優先議約權業者的提案，他們準備在周邊約十萬平方公尺的面積投入三百七十億日圓，打造西日本唯一看得到虎鯨的水族館，以及打造能與海豚近距離接觸的泳池旅館，還有讓家長能夠放心帶小孩子遊玩的松林公園。開業時的水族館總水量將會是一萬五千噸，這個數字不僅是改建之前的三倍，更是日本全國第五名的規模。在全年入場人數部分，二○一八年度僅為一百一十萬人，而業者計畫在開業之際的二○二四年度達到兩百五十萬人，自二○二五年度之後，平均為兩百萬人（二○一九年十一月二十八日、每日新聞〉。不過，這看起來百利無一害的計畫卻潛藏著一個非常可怕的陷阱，那就是由市民負擔的入場費將增加至改建之前的三倍。改建之後，十八歲以上市民的入場費將從一千三百日圓調漲至三千一百日圓，十五到十七歲的入場費從八百日圓調漲至三千一百日圓，國中、國小學生的入場費從五百日圓調漲至一千八百日圓。至於原本免費的學齡前兒童，四至六歲的入場費調漲至一千八百日圓，所有對象的入場費都大幅調升，讓國中、國小學生得以免費使用公共設施的「悠遊護照」也不得使用。民眾聽聞國中、國小學生的入場費從五百日圓準備調漲至接近四倍的一千八百日圓之後便聯名抗議，要求檢討入場費的規劃。面對如此反對的聲浪，神戶市認為要打造足以吸引來客的設施，入場費就得提高至一定的程度，至於漲價的部分，則希望業者能夠提出照顧市民的優惠方案。筆者向神戶市提出設定入場費的相關資料之後，神戶市提供了被選為優先議約權業者的民間集團的計畫書。當我快速翻閱這份以實施體制、事業計畫為題的文件，發現裡面完全沒有任何塗黑的部分。正當我心想「真不愧是神戶市！居然如此貫徹資訊公開的政策」，沒想到接下來就陸續出現讓我心中直犯嘀咕的部分。當我仔細閱讀具體的收支計畫，便發現其中有一些不自然的空白部分。本該塞滿數字的表格居然空了一大塊。放大一看會發現，這些原本塞滿數字的部分在影印的時候被蓋上了一層白紙。沒錯，這不是「塗黑」，而是「塗白」。這份計畫將開始施工的年度定為二○二一年度（開業為二○二四年度〉，而兩年前的二○一九年度到二○三五年度，總共十七年的事業收支預測值也都整理成表格，但除了各年度的最終數值之外，所有的數值全部「塗白」，人事費、設備維護費、修繕費、水費、瓦斯費、電費，記載這些明細的欄位全部空白。當我仔細閱讀還有數字的欄位之後，只知道在開業第四年開始，能夠締造三十億日圓左右的盈餘，但相關的明細依舊被塗白，所以就算是專家也無法判斷入場費調漲至比神戶市直營時代高三倍的決定是否合理。其他頁面被塗白的部分雖然不多，但重要的內容果然還是被塗白。雖然在這份可供民眾申請的二百二十頁計畫表之中，只有不到一成的部分被塗白，但是想要知道真相的市民應該會覺得這份文件「到處都是空白」才對。如果試著將塗白的部分塗成黑色，這份資料就會變成「典型的海苔便當」。新水族園的建設費用到底是多少？營運與維護的費用又是多少？根據這些費用預測的入場人數為多少？又能因此創造多少入場費？再者，周邊的住宿設施又能創造多少收益？幾乎不可能從這份文件取得這些基本的內容。照理說，官方文件的內容應該「完全透明公開」才對，但如今這項大原則儼然瓦解，而「塗黑」則是這項事項的表徵。市民若是看到這些塗黑的文件，心裡難免會懷疑公家機關的施政不夠透明，或是隱瞞了一些不想被市民發現的事實，硬是推動某些不合理的政策，但是公家機關若希望將「塗黑」改成「塗白」，藉此化解民眾的批判，豈不是坐實了公家機關想要「操縱印象」的企圖嗎？讓我們回到入場費的話題吧。在這份公開的資料之中，也有針對調漲三倍的入場費提出各種優惠的設定。業者在這份計畫書提到了讓市內的國中、國小學生一年能有一次入場費僅五百日圓的優惠（學齡前兒童則為免費〉，我猜業者是覺得這麼做就能堵住市民的嘴，但仔細閱讀就會發現這項制度另有玄機。大部分的市民應該都以為這些提供給神戶市民的入場費優惠來自業者利潤，但實情是神戶市根據各種優惠對象的人數，計算業者可能減收的利潤再予以補貼。換言之，在業者試算之後因為優惠而減收的利潤，其中有46∼67％由神戶市負擔（根據神戶市的負擔比例會隨著優惠對象的人數而浮動〉。由於優惠的一大部分都是由神戶市負擔，所以對於業者來說這是絕對不會吃虧的條件。許多名義上是促進市民便利，減輕市民負擔的「官民合作事業」，其實都給了業者超乎規格的優惠，或是對這些營利事業投入了巨額的公帑。事到如今，這些被點名的例子也浮上檯面。神戶市須磨水族園改建計畫也絕非例外。此外，於二○二四年六月開館之後，神戶市對於業者提出的優惠補貼方案照單全收，而且採用了依照季節調整入場費的制度。以二○二四年九月為例，成人（高中生以上〉的平日入場費是三千一百日圓，到了最貴的孟蘭盆節會漲到三千七百日圓，暑假的時候（包含旺季的星期六日〉也會調漲至三千三百日圓；至於十二月到三月（不包含寒假與春假〉的入場費則會降至二千九百日圓。不過，兒少年（小學生、中學生〉、幼兒（四至六歲〉的入場費只在十二月到三月這段期間便宜一百日圓，其餘時間沒有明顯的折扣（平日、孟蘭盆節、暑假為一千八百日圓，十二月到三月僅調降至一千七百日圓〉。堅拒公開資訊的廣島市立中央圖書館搬遷計畫許多地方政府因塗黑官方文件問題而成了焦點，其中令市民最為不滿的例子莫過於廣島市中央圖書館搬遷問題。廣島市最初是於二○二一年十一月發表這項搬遷計畫，主要是想將老舊不敷使用的市立中央圖書館，從和平記念公園附近的現址搬到JR廣島站前。之所以打算搬遷這座圖書館，主要是希望交通方便的站前地點能方便更多人使用，而且新地點的 Yale Yale A 館（廣島站的大型商業複合設施〉也只需要稍微整修，圖書館就能進駐，整修費用也比原址重建來得便宜。不過，許多市民立刻提出反對，原因是「這項計畫簡直就是先射箭再畫靶，有強行通過的疑慮」。明明一開始的計畫是在現址附近重建（讓中央圖書館、兒童圖書館、影像文化圖書館這三項設施進駐中央公園〉，後來卻突然轉換路線，捨棄綠意盎然的世界遺產原爆圓頂館附近的地點，改為人聲雜沓、龍蛇雜處的站前商業大樓，這對市民來說，簡直就是有如「晴天霹靂」的消息。隔年二○二二年一月，於圖書館從事兒童導讀的公民團體發起了以「我們反對『廣島市兒童圖書館』、『廣島中央圖書館』搬遷至 Yale Yale A 館」為主題的聯名抗議活動，希望廣島市能以「未向市民善盡告知義務，亦未經過充分討論」為由，重新檢視這項計畫，其他的公民團體也跟進，紛紛要求廣島市政府重視檢視搬遷計畫（二○二三年一月，市內八個團體聯名，向市長提出撤銷計畫的請願書〉。市民之所以如此生氣，主要是因為市政府明明還未徵得市民的意見，就自行做出結論，以半強硬的方式推動這項搬遷計畫。據說廣島市第一次向市民徵求意見時，總共得到了兩百一十五件回覆，其中高達90％持反對意見，但在計畫確定執行之前，這些意見都未能得到採用。市政府遲遲不願公開相關的資訊，市長也不願意與反對搬遷的公民團體會面，市政府的圖書館協議會與社會教育委員就算對這項爭議表達了意見，市政府也以「這不是傾聽地方人士或審議委員意見的會議」為由，將民意擋在大門之外。最終某個內部告發的小道消息指出，之所以要將中央圖書館搬遷至站前，是為了拯救虧損嚴重的第三部門（The third sector，指的是非政府單位，又非民營企業的事業單位〉的「最後手段」。第三部門的廣島站南口開發案準備於二○二一年四月，與承租地下一樓至地上九樓與十一樓餐廳樓層的百貨公司福屋重新簽訂今後二十年的契約。由於地價持續下跌，所以相較於二十二年前百貨公司開業之際的租金，如今有必要繼續調降租金。這對以租金作為主要收入來源的廣島站南口開發案是一大打擊。二○二一年二月，當地的媒體指出，如果再不試圖改善，貸款給該公司四十一億五千萬日圓的廣島市，就得放棄後續可以收到的六億六千萬日圓利息。於是便有人懷疑「該不會是為了拯救經營不善的廣島站南口開發案，所以廣島市才打算將中央圖書館移至 Yale Yale A 館，藉此將租金當成固定收入吧？」（之後，廣島市轉為取得相關的不動產〉。此外，也有人懷疑租用地下一樓至地上九樓與十一樓餐廳樓層的福屋廣島站前店，之所以打算將賣場縮減至地下一樓至地上五樓的範圍，藉此改善經營狀況，也跟拯救經營不善的廣島站南口開發案有關。廣島是享有國際和平都市美譽的都市，到底怎麼樣的中央圖書館才配得上這座都市？中央圖書館若是搬到原本就不是設計作為圖書館、且屋齡超過二十年以上的商業大樓，是否能夠妥善管理館藏的珍貴資料？這些市民觀點完全未被納入搬遷計畫的評估標準之中。事實上，保存資料比想像困難。比方說，在前廣島藩主淺野家捐贈的和漢古書之中，包含了躲過原爆的「淺野文庫」在內的江戶時代資料，以及其他與原爆有關的資料，這些珍貴的資料到底該如何保存？中央圖書館搬到 Yale Yale A 館之後，預定收藏的一百五十萬筆資料真能得到妥善管理嗎？負責保管廣島作家的作品與資料的廣島文學資料室是否真能搬到 YaleYale A 館的保管展示環境嗎？明明搬遷計畫仍有許多有待解決的問題，市政府的說明仍有決定性的不足。二○二二年九月，松井一實市長在聽到市民的這些意見之後，提出了妥協方案，表示只有兒童圖書館會留在原址。但是，希望兒童圖書館、中央圖書館與影像文化圖書館這三項設施能以「基礎圖書館群」的形式，於中央公園境內重建的團體立刻提出抗議。然而市政府卻在未能形成共識之下，就逕自推動中央圖書館搬遷至站前的計畫。二○二二年三月，市議會以贊成者占多數為由，通過了圖書館搬遷預算案。不過，議會也不敢在民眾紛紛反對搬遷的情況下無條件通過預算案，便以「相關的討論尚且不足」為由，對這個預算案追加了「必須先向議會、使用者、地方人士以及其他相關人士仔細說明相關問題，預算才得以通過」的條件。塗黑的官方文件也是在此之後成為關注的焦點。